包幹製

包幹製的發展

分稅製改革前十五年（1980—1993 年）的工業化浪潮是以承包制為核心的制度變遷作為其基本推動力的。改革從農村實行「聯產承包責任制」開始，是對農村基層生產經營制度的重大變革。農村改革並沒有直接觸動中央—地方關係，但是農村改革的成功得益於一個「包」字，則是全國上下的共識。

承包制：在不改變所有權性質的情況下，將使用權和收益權讓渡給經營者個人的、一種所有權與使用權分離的產權結構。

這種結構既維持了產權的公有或集體所有的性質，又能夠有效地調動生產經營者的積極性，是一種典型的漸進式的改革策略。從 80 年代初到 90 年代中期，中國改革的主要手段就是承包制。承包制從農村開始，逐步擴展到企業以至於政府間的中央—地方關係。

我國自 1980 年就開始試行財政承包制，經過幾次嘗試，到 1988 年在全國推行開來。財政承包，其基本思路是中央對各省級財政單位的財政收入和支出進行包幹，地方增收的部分可以按一定比例留下自用，對收入下降導致的收不抵支則減少或者不予補助。這與包產到戶與企業承包制的方法基本是一致的。

由上一章的分析我們知道，改革前中央對地方放權的方法是逐項下放國民經濟重要物資的配置權限以及對企業的管理權限，中央可以通過對這些複雜、細緻的權限的下放和上收來控制、調整全國的經濟運行。除了在大規模放權的「錦標賽」時期，物資配置權和企業管理權一般是在「條條」和「塊塊」之間調整，需要收權時將權限集中於「條條」系統，需要放權時則將權限分散到「塊塊」系統。在這種體制下，以地方政府為主的「塊塊」系統在多數情況下處於被中央直屬的「條條」系統分割的狀態，既沒有完整的經濟管理權力，也沒有形成其獨立於中央的利益，這比較鮮明地表現在中央—地方的財政體制上。雖然在放權期間，財政體制也出現了相應的調整，但無論「分類分成」體制還是「固定分成」體制，雖然中央在制定體制的時候考慮了對地方的激勵作用，但是在計劃經濟的調控系統之下，物資配置權和企業管理權在「條條塊塊」系統之間會經常發生調整，財政體制也經常相應地隨之變動，中央經常不會遵循制定政策時對地方的「承諾」，地方也很難和中央進行討價還價，所以財政體制對地方政府增收的激勵非常有限。在這個意義上，中央對地方的權利下放只能稱之為「放權」而不能叫作「分權」。

財政包幹制則更加接近於真正意義上的中央對地方的「分權」。包幹制總的精神就是「包」，「包」的前提就是將中央—地方各自的收支權限劃分清楚，中央「包」給地方的是收支總數，而不對地方的增收、減支的權利多加干預。這種「一攬子」包幹實際上賦予了地方政府相對穩定的配置物資、管理企業的權限，地方政府開始逐步變成有明確的利益和主體意識的單位，而不再是被「條條」系統不斷分割的、相對零散的「塊塊」。

包幹制要真正實行，其前提條件就是國家依靠「條條塊塊」系統來調控經濟運行的管理模式必須轉變。因此，雖然財政包幹制自80年代初就是中央—地方關係變化的明確方向，但是由於整個國民經濟的管理體制並沒有發生根本改變，「條條塊塊」的管理方式依舊起作用，所以財政包幹制的實行經歷了一個曲折的、不斷完善和穩定的過程。在1980年到1984年期間，中央不斷調整、改變財政體制，例如1980年文件中的「原則上五年不變」的「劃分收支、分級包幹」的承諾實際上在1981年即因中央收入的減少而被拋棄，許多省又變成了「總額分成、比例包幹」的辦法。我們下面對財政包幹制的變化過程做一個簡要的介紹。按照包幹的不同形式，我們可以將自1980年到1993年的14年分成三個不同的階段。

包干形式從（1）到（4），是一個從總額分成到大包干的不同形式，對地方的增收激勵越來越強。廣東最早實行定額上解的「大包干」，其經濟發展速度在全國也最快，變成了省級財政最充裕的省份，這對其他省份有明顯的示範作用。包干制將地方的經濟發展速度與地方政府的財政收入掛勾，使得地方政府為了增加財政收入，就要提高地方經濟發展速度。隨著實行大包干的省份越來越多，地方政府之間也就經濟發展展開了區域間的競爭。值得注意的是，這種競爭已經不同於改革前「錦標賽」大規模放權時期的競爭：在「錦標賽」體制下，地方政府間的競爭更具政治目的；而在包干制下，由於地方政府的收入直接與經濟發展相聯繫，這種競爭除了政治目的之外，也具備了實際的經濟利益。這就是財政分權導致的地方政府「放水養魚」的競爭模式。

財政分權與地方經濟發展

許多學者注意到了中央—地方的財政關係對地方政府行為和中國經濟增長的影響，也進行了大量的實證研究。在這個方面，財政分權（Fiscal Decentralization）的理論是研究的一個基本起點。這個理論認為，在地方資源和生產要素可以自由流動和居民可以「用腳投票」的前提下，中央對地方的財政分權可以引發地方政府間展開良性的區域競爭，從而有效推動經濟增長。 研究中國經濟的學者發現，80 年代中期以來的財政包幹制實際上就是中央對地方的分權體制，這種體制對中國地方的經濟增長有明顯的推動作用，其基本的作用機制就是基於財政分權的區域競爭。林毅夫和劉志強利用這個階段的省級數據直接驗證了財政包幹制與地方經濟增長之間的顯著性聯繫，其他一些學者的研究，雖然所用的分權測量指標不盡相同，但是也都得出了類似的結論。

這些數量分析直接建立了財政分權和地方經濟增長的聯繫，但是相對缺乏機制分析。這種聯繫的背後隱藏機制在於，財政分權給予了地方政府開展區域競爭、推動經濟增長的激勵，在這種激勵作用下，地方政府的確有效地促進了本地區的經濟增長。這種機制的關鍵有二：財政分權如何刺激地方政府和地方政府如何刺激經濟增長。對於第一個機制，本章上一節提供了一個粗略的分析，這個機制通過制度分析就基本可以證明。但是對於第二個機制，則需要進行更深入的研究：地方政府通過何種途徑促進經濟增長？影響經濟增長的方式有許多種，上述實證研究只告訴我們財政分權能夠促進經濟增長，並沒有告訴我們財政分權體制下的地方政府是通過何種方式實現經濟增長的，而這個問題對於我們理解兩者的關係至關重要。

工業化、企業發展和稅收

有些學者對這個問題的回答是工業化，尤其是這個階段中鄉鎮企業的興起和繁榮。對於鄉鎮企業何以成功，學界的解釋可以算得上是眾說紛紜。鄉鎮企業是最具中國特色的企業形式，主要有兩個特點：一個是這些企業不是坐落於有規模經濟效益的城市，而是散布在農村地區，其勞動力以家有土地的農民為主；另一個特點是其產權是鄉鎮或者村集體所有，是一種「共有」性質的產權結構。這種獨特的企業在 80 年代興盛一時，成為中國經濟增長的核心推動力量。關於鄉鎮企業，主流的解釋是從產權入手進行分析，許多學者指出了鄉鎮企業產權的一些特點。他們認為，這種非私有的企業產權結構或者本身具有一些優點，或者恰好適合當時的政治經濟環境。還有一些學者並不認為鄉鎮企業成功的秘密在於其頗為獨特的產權結構，而在於當時的產業結構狀況。Naughton 認為，當時的國有企業仍然以重工業產品為主，輕工業產品長期處於供給短缺的狀態。在這種局面下，以生產輕工產品為主的鄉鎮企業幾乎沒有競爭對手。

如我在第一章中提到的，以戴慕珍（Jean Oi）為代表的一些學者更加側重關注地方政府在地方工業化中的積極作用，用「地方國家公司主義」的概念來解釋鄉鎮企業和一些地方工業的興起。戴慕珍認為，在80年代中期確立的財政包幹體制下，地方政府一方面可以獲得超包幹基數的財政收入，另一方面還可以通過鄉鎮企業的上繳利潤的形式獲得預算外收入，所以有極大的動力去興辦鄉鎮企業。

要搞清楚增加財政收入的動力之所以能夠演變成大辦企業的動力，其中的關鍵之一在於稅收體制。自1983年實行「利改稅」改革以來，財政收入的主要組成部分就變成了稅收，這變成了預算內財政收入的主要部分，也是包幹基數承包的主要部分。基數並不對各稅種的比例進行規定，所以採用的是一定幾年不變、「一攬子」的總量包幹。超出基數越多，地方留成就越多，有些是 100% 留在地方。所以要完成基數和超額完成基數，關鍵在於稅收的增長速度。

稅收體制沿用的是新中國成立以來傳統的稅收劃分辦法，主要稅收來源就是企業。企業所得稅按照企業的隸屬關係劃分，流轉稅（以產品稅及後來的增值稅為主）按照屬地徵收的原則劃分。其中流轉稅是主要稅類，是所得稅的兩到四倍。這樣，工商稅收與地方政府的財政收入緊緊地結合在一起。只要多辦、大辦「自己的企業」甚至自己屬地內的企業，經濟總量和財政收入就能雙雙迅速增長。

在諸種工商稅收中，規模最大的是產品稅。產品稅自 1984 年起設立，徵稅範圍包括幾乎全部工業產品，其計稅依據就是產品的銷售收入額。國家根據不同產品在生產、銷售鏈條上的位置調節相應的稅率，以實現企業間的稅負公平。產品稅按銷售收入徵收，並不考慮企業的成本、盈利情況。增值稅由產品稅演化而來。從 1986 年起，國家決定把原徵收產品稅的部分工業產品陸續改徵增值稅。截至 1991 年 4 月，在產品稅的原 260 個工業品稅目中，已有 174 個稅目划入增值稅範圍，只保留卷煙、酒等 86 個稅目繼續徵收產品稅。由於增值稅的稅率是全國統一的（17%），所以上述公式中的應納稅額實際上就是銷售收入和進廠原料成本的差價乘以 17% 稅率的結果，即對於增值的部分而非產品銷售收入的徵稅。

增值稅的稅基：出廠售價 – 進廠原料成本

產品稅和增值稅作為流轉稅有這樣的特點，即不論企業是否有盈利，只要開工生產，有銷售收入，就要進行徵收。增值稅不只是對毛利潤（Gross Profit）徵稅，還對工人的工資、生產設備折舊、銷售管理研發等諸多營業費用（Operating Expenses）徵稅。對於企業而言，即使不賺錢，因為上述諸多費用，出廠價也會高於入廠價。因此依然需要交稅。另外，企業規模越大，即產品流轉（Turnover）規模越大，增值稅越多，產品稅更是如此。

產品稅和增值稅都屬於流轉稅類，不但是流轉稅類中的主體稅種，也是所有稅收的主要部分。在 80 年代，產品稅和增值稅一直佔我國總稅收收入的三分之一以上。相比之下，以企業淨利潤為稅基徵收的企業所得稅到 1991 年只佔稅收總額的 19%。與國有企業不同，對於鄉鎮企業的所得稅，國家在 1994 年之前有一系列的減免政策，而且鄉鎮企業的稅前利潤可以進入多項分配，其中有各種避稅、漏稅行為。所以對於地方政府增加財政收入而言，產品稅、增值稅更加重要，不僅量大而且易於徵收，只要掌握銷售發票即可。

鄉鎮企業的稅後利潤有相當大的比例作為「企業上繳利潤」交給鄉鎮政府或者是村集體，是這些部門預算外的收入。對於基層的縣、鄉、村三級組織來說，縣政府得到的是鄉鎮企業的稅收，村集體得到的是村辦企業上繳利潤，而鄉鎮政府既可以與縣級政府分享預算內的稅收，又可以得到預算外的企業上繳利潤。所以在縣、鄉、村三級組織中，縣政府最為關注企業規模，在現實中的表現是，縣政府最容易幫鄉鎮企業搞到貸款，而相對不太關注鄉鎮企業盈利與否。

稅收體制與財政包幹體制結合在一起，為地方政府推動基層的工業化提供了巨大的激勵。在 80 年代的稅收體制下，增加財政收入最為直接和有效的手段就是創辦地方企業，而企業上繳的產品稅和增值稅就是財政收入增長的主幹力量。自 1985 年到 1991 年，全國的稅收總額年均增速 7.7%，產品稅和增值稅的增長速度年均 8%，而全國企業所得稅的年均增速只有 1.8%。前兩個稅種與企業的規模相關，而後一稅種與企業的盈利相關。由此可見，地方工業尤其是鄉鎮企業的迅速發展是國家財政收入增長的一個重要動力，但是這種增長卻與企業的效益關聯甚小。

80 年代後期開始，除了鄉鎮企業蓬勃發展的珠三角、長三角之外，山東、河北、遼寧以及中部一些省份也開始大辦鄉鎮企業，有些地區提出的口號是「村村冒煙、戶戶上班」。這些地區的鄉鎮企業大多由地方政府利用銀行、信用社、農村合作基金會融資興辦，無論企業效益如何，都能夠立竿見影地給地方政府帶來 GDP 和財政收入的迅速增長。

國有企業改革

國有企業的發展與財政包幹制的關係學術界相對討論較少，本節就著重來探索這兩者之間的內在關聯。

與鄉鎮企業蓬勃發展的態勢不同，國有企業改革走的是一條典型的「漸進式」和「摸著石頭過河」的道路，經歷了複雜的制度變遷的過程，先後實行過「企業基金制」、「利潤留成制」、「利改稅」、「承包制」、「股份制」等等。總的來說，是從企業的利潤分配改革擴展到經營體制的改革，再擴展到產權制度改革。產權制度的改革發生在改革開放的第二階段，而利潤分配、經營體制的改革大部分按先後順序發生在第一階段。

值得注意的是，第一階段國有企業的改革與改革開放前國家通過下放或收緊企業的管理權限的做法有著很大的區別。在這個階段，改革注重的是增強企業活力和轉變企業的經營機制，而非簡單地下放企業的隸屬和管理權。要做到這一點，在市場經濟尚未建立的情況下，主要推行的是兩套體系的改革，一套是改革企業內部的分配關係，另一套則是改革稅制。

改革前，正如上一章所分析的，企業主要是通過上繳利潤而非稅收的形式增加國家的財政收入。實際上，在純粹的計劃經濟體制下，行業、企業間的利潤率有很大的差別，這些差別是由國家制定的固定資產、生產原料和產品價格決定的，所以很難通過稅收的形式來汲取企業的利潤。在改革前，稅收越來越不重要，在「文化大革命」期間甚至被認為不是社會主義的財政手段。自 1972 年底開始，國家將大部分稅種進行合併，對國有企業只徵收工商稅，全社會的稅目由 108 個減為 44 個。在企業中，稅收在國家財政收入中的比重 1972 年只佔 41.4%，是歷史上的最低點。

在經過了全國多個地區的試點之後，1983 年起中央在全國對國有企業推行「利改稅」改革，分兩步走，就是所謂的「兩步利改稅」，在 1985 年得到進一步完善。利改稅的基本思路就是將國有企業向國家和上級主管部門上繳利潤的形式改為上繳國有企業所得稅和收入調節稅的形式。大中型國有企業一律實行 55% 的所得稅稅率，對於企業間利潤率的差異，再徵收調節稅進行調節。徵稅後的利潤全部為企業留利，不再上繳主管部門。

「利改稅」實行以後，財政收入中「企業收入」部分迅速減少，由 1980 年的佔財政收入 40% 迅速下降到 1986 年的 1.9%，稅收的比重則由 1980 年的 52.7% 上升到 1986 年的 92.5%。1987 年開始，中央進一步推出企業承包制改革。1987 年初全國人大五次會議的《政府工作報告》指出要實行多種形式的承包經營責任制，到1987年底，全國大中型企業已經有 80% 推行了企業承包制。

企業承包制的主要內容是「包死基數、確保上交、超收多留、欠收自補」，其基本精神與農村中的聯產承包責任制、中央和地方的財政包幹制相一致。但是由於企業的國有性質以及組織化的生產形式，同時由於市場經濟並沒有真正建立起來，影響企業經營和利潤的行政和國家定價的因素還很強，所以國有企業的承包制在實踐過程中並非像農村聯產承包責任制那樣一帆風順，而是經歷了諸多曲折，其效果也難以簡單地一概而論。

承包制在增強企業活力和企業的獨立經營方面起了毋庸置疑的作用，但是企業的經濟效益是否因承包制的實行而得到大幅度的提高則尚存疑問。如圖3-2所示，在實行承包制之後，實際上工業企業的利潤率迅速下降了。儘管造成企業利潤率下降的因素有很多，但是從這個圖我們確實看不出承包制對於企業效益的正面影響。